納稅人的錢去哪了

2011年，全國稅收總收入完成89720.31億元，同比增長22.6%。想知道這接近九萬億元的稅收收入將怎么花，即使是專業的人士也看不懂，說不清。

中國周刊記者 余芳倩 北京報道

2012年2月，有人從北京打來電話，讓吳君亮看了一段視頻。視頻的名字叫《納稅人的錢哪去了》。“電話中的人說，他身邊的人都有這樣的感覺，不清楚‘國家賬本’怎么花錢的，納稅人的錢哪兒去了。”在互聯網上，這段視頻被瘋轉達數千次。

“五年之前，中國人很少問政府怎么花錢，再過去十年，這些信息都屬于保密法的范疇。但時代不同了，像我這樣希望政府公開透明花錢的人越來越多。”致力于推動公共預算公開的，中國預算網創立者吳君亮說。

普通公民想知道政府怎么花錢的欲望越來越強。

稅收收入去向復雜

中國財政部2月14日發布數據顯示，2011年，全國稅收總收入完成89720.31億元，同比增長22.6%。想知道這接近九萬億元的稅收收入將怎么花，過去的稅收花在哪里，并不簡單。就如同萬條小溪終究匯入大海一樣，政府財政收入就是大海，而稅收、國債、國有資產收益、收費收入、國有土地轉讓收入以及其他收入等一并構成了財政收入的來源。它們糅合成一塊蛋糕，經過國家各部門的財政預算，分給各個部門、各個用途。

稅收收入不等同財政收入。但顯然，稅收收入是這塊蛋糕的最主要原料。依據最新的數據，2011年1-12月累計，全國財政收入103740億元，同年稅收收入89720億元，占財政收入的比例86.5%。2010年這個比例為89%。

從某種程度上來，“大家問稅收的去向實際上是問國家財政收入的去向”。經濟學家馮興元對《中國周刊》記者說。

這塊價值不菲的收入蛋糕是如何劃分的呢？

以2011年中央財政預算表為例，下轄25個項目，包括一般公共服務、國防、外交、公共安全、教育、科學技術、文化體育與傳媒、社會保障和就業、醫療衛生、節能環保、城鄉社區事務、農林水事務、交通運輸、資源勘探電力信息等事務、商業服務等事務、金融監管等事務、地震后恢復建設等食物、國土資源氣象、住房保障指出、糧油物資儲備事務、預備費、國債付息指出、對地方稅收返還、對地方一般性轉移支付。

財政部研究所所長賈康指出，近幾年國家用于民生的投入明顯增加，總體民生支出已經超過了中央財政支出的60%。

但就整體支出項目而言，都是大數目，一般民眾很難對單個數據有直觀上的理解。假如放在坐標中就不同了。單項投入而言，2011年教育2963億元，占財政預收入的3%。醫療和衛生1727億元，占財政收入的2%。遠低于美國日本歐洲的比例。

政府那么多錢主要去哪里了呢？

“有一部分是機關事業單位開支、軍費、外交等。還有一部分用于國有企業、國有銀行，有一部分轉移支付到地方等等。但很復雜，不容易說清楚。”馮興元說。早期，國有企業和國有銀行都是由財政注資的。以后也進行過注資補貼。2008年金融危機，政府大手筆投入4萬億元刺激經濟，其受益的對象也大多數為國企、大型國家項目和地方政府企業、地方項目。

政府應不應該拿財政收入，包含納稅人的錢來支援商業、金融？《稅收真相》作者通過2008年福建省一般功能分類表分析到，政府包攬事務太多，支出龐雜。除了通常理解的政府應該承擔的司法、治安、國防、外交、社會救濟等職能，政府還包攬了農業、林業、交通運輸、工商金融等一些不該由納稅人埋單的職能。

此書仍以福建省2008年財政預算為例，說，“直接返還民眾生活和用于民眾福利的資金極少，僅占總支出的6.5%。

天津財經大學教授李煒光對《中國周刊》記者說，“總體而言，中國政府花錢有個特點，投入經濟建設和政府行政支出的比重過大，擠壓了教育、醫療衛生、社會公共服務的投入份額。”

“這樣的觀點有一定道理，”中國社科院財經戰略研究院副研究員范建鏋對《中國周刊》記者說，與世界上的發達國家和高福利國家相比，我們財政支出用于民生領域的比重仍然不能算高。但應當看到，這與我國目前的經濟發展方式仍須以投資帶動經濟增長有重要關系。

要轉變花錢分蛋糕的習慣，還關系著國家經濟發展方式的轉變。

行政費用高

2010年起，吳君亮和李德清給深圳市發展改革委員會、深圳市財政委員會等多個部門寫申請信，申請政府部門公開信息。“政府的賬本就跟糊涂賬本一樣，復雜，不清楚。”而其中，特別對政府行政費用中一些項目的具體花法，作為一個公民，他很想知道具體的內容。

在吳君亮最近拿到的2012年深圳市財政預算報告顯示，2012年深圳市預算支出總額為1113億元。市一級行政費用是180多億元，占預算總額16%。這個數字還不包括深圳區縣和街道的行政支出。

以深圳市委政策研究室預算為例。這里一共有行政編制53人，雇員4人，總數57人。預算支出2374萬。基本支出，工資補貼費用辦公一共1546萬。“相當每人25萬多。就算拿掉三分之一的辦公費用，人均還是有十八萬的年收入。”此外還有項目支出828萬，重要文件起草26萬，課題調研153萬，市港澳經濟研究費15萬，印刷費10萬，市改革辦公費用150萬，內刊編輯費50萬。

“這些錢怎么花的？有沒有重復的項目職能，編輯費50萬，怎么花的？”吳軍亮加重語氣。“我曾經申請過，能不能公開。再比如150萬調研費，你付給誰？寫清楚好嗎？”

實際上，深圳市政府行政支出的情況算不上最壞的例子。中央黨校教授周天勇公開表示，“納稅人供養機構和人員規模過大。1978年以來，全國總人口增長37.26%，但是，事業機構公職人員增長了92%，其中還不包括協編和臨時編制人員。2007年，實際上全國每18.72人就繳稅繳費供養1人”。

“納稅的成本很高。2005年我做過研究，中國的納稅成本占了6%，日本是1%。”馮興元說。這也可以轉換為另一種說法，政府支出的效率很低，“我國政府支配了這么巨額的廣義財政收入，但財政支出效率尚差強人意，亟待提升。”2009年，中國政府一般預算支出76300億元，其中一般公共服務支出達9164億元，占比為12%。這些數字還只是包括政府從一般預算收入的支出，并不包括其從其他收入中的支出。

“實際上，上述有公共服務支出規模的計算并不靠譜。很多縣市的財政叫‘吃飯財政’，預算內收入主要用于工資和福利支出。而‘建設財政’則主要依靠土地滾動開發(也就是所謂‘第二財政’)和預算外收入。”

他說，按照國際經驗，參照現有的技術和制度，我國只需要保留一套稅務班子。也就是說，國稅、地稅系統需要合二為一。當前的中央與地方政府之間存在博弈，中央政府對1994年之前由地方政府負責稅收征管的方式并不滿意。因此如果合并國地稅系統，合并后的稅務局主要需要向中央政府負責，其中可以設立一些部門專門負責地方稅的征收，這些部門也同時對地方政府負責。合并之后估計可以釋放至少1/3的現有稅務系統財政供養人員，騰出至少1/3的樓堂館所。這是一筆本可以節約、但正在浪費的巨額財富。

周天勇也曾舉例，說明龐大的公務員機構吃掉的財政收入。2007年行政事業單位工資、醫療、退休、公車、公務招待、公出和辦公經費等等，總計為29425億元。當年，對行政事業單位投資為8104.8億元，其中行政機關投資為3166.1億元，占全部行政事業投資的39.06%。一般性開支和投資開支，是政府預算內收入的75%，占全部政府實際收入的44%。“從一些國家來看，日本行政公務開支占全部預算比例大體在2.5%左右，美國在15%左右”。

三公消費疑團

三公經費是行政費用中最神秘的一部分，猶如潘多拉的盒子，打開就生事兒。2011年，網上對三公經費的熱議，掀起了不少漣漪。廣東中石化購茅臺82萬元、洋酒近百萬元。安徽電力為干部配私車、上海盧灣區紅十字會高額餐費。疑似廣東公務員海外公款豪華旅游……

公款吃、喝、玩，談起“三公消費”，一個28歲的公司白領對《中國周刊》記者說，“憤怒。這簡直是糟蹋納稅人的血汗錢，拿我們納稅人的錢來讓他們喝天價酒。”

“三公”經費由來已久，指的是中央行政單位(含參照公務員法管理的事業單位)、事業單位和其他單位用財政撥款開支的出國(境)經費、車輛購置及運行費和公務接待費支出。

本來三公經費只是正常的行政費用中的一部分，但很多時候，不恰當的、奢華的三公經費開支為公職人員生活特殊化、享樂提供了糧草，也造成了巨大的資源浪費，引發社會矛盾。

全國人大常委會辦公廳研究室特約研究員王錫鋅曾在《新聞1+1》節目中透露：“我國公款吃喝、公費出國、公車開支一年9000億。占這個行政開支的30%。”主持人柴靜聽到巨大的數據，顯然出乎意料，說，您說多少？

事實上，公款亂消費，不僅引發社會矛盾，還讓其上級部門尷尬。“有時候上一級部門都不知道下級單位到底在行政上花了多少錢。”馮興元說。“很多部門有小金庫，屬于自收自支，很多腐敗行為與此有關。”

2011年5月4日，溫家寶總理親自主持召開了國務院常務會，研究部署進一步推進政府財政預算公開工作。會議要求九十八個中央部門要加大政務公開力度，增加部門預算和決算公開的內容，并要求到6月底公開 “三公經費”和其他行政經費支出情況。

2011年6月27日，十一屆全國人大常委會第21次會議審議關于2010年中央決算的報告，首次審查了中國政府中央財政“三公”經費決算支出的情況。中國最高權力機構劍指公款消費亂象。

但這似乎并沒有給普通民眾了解、監督三公經費使用情況打開方便之門。

但根據《中國預算網》統計，截止到目前為止，98個中央部門，只有69個部門公開了部門預算。有的部委如工業和信息化部、海關總署公布信息較為詳細。有些部委只公布了大致的表格，有的部委甚至只有簡單的文字概括。

而那些公布了部門預算的部委，也不全公開了三公經費的數字。

根據《中國預算網》的計算，2011年中央部委已經公開三公經費的總和達560,071萬元。有專家估計，這大致相當于總體中央部委三公消費的一半。

地方的公開情況同樣不樂觀，吳君亮團隊曾經給深圳市各個部門寫申請信，要求公開政府財政支出情況。其中就有三公經費中的一個重要的指標，公車使用情況。

《中國周刊》記者看到幾張申請的復印件，其中一張寫給深圳發改委，要求公開2010年深圳預算項目明細，還特別寫道希望了解公車使用情況。

兩個月后，深圳發改委回復函上寫道，“依據《深圳市信息公開條例》，任何公民、法人和其他組織有權要求信息公開責任有關單位公開除主動公開外與其自身利益有直接相關，依法可以公開的政府信息。”但提出了要求，“請提供與申請公開信息與自身直接利益相關的證明和理由”。至于公車使用情況，深圳市發改委以不掌握相關情況為由，未給出詳細說明。

2011年4月4日，吳君亮又給深圳財經委寫信。申請中寫道，之前你們以不掌握公車使用情況為由沒有公開。據悉，貴委掌握此信息。根據《中華人民共和國政府信息公開條例》，我們特向貴委申請公開包括“深圳本級公車輛數量，各部門公車數量，各公車的型號年代和用途”的信息。這一次，他們再沒有收到回復。

信息公開在走回頭路？

政府行政開支大、不合理的三公消費搶占了太多資源，引發社會情緒。這是一個硬幣的兩面，一方面，引發上級和普通群眾的關注，形成監督力量。“另一方面，在一些政府機構眼里，三公經費越來越敏感了，想方設法不公開，少公開”。吳君亮說。

在美國留學的他2006年回國，組建了自己的公司，業余時間始終關注中國預算公開。“錢怎么花的，應當說通過預算能看明白。但現在中國的各級財政預算，很多還達不到讓人看明白的標準。”他說。

“財政預算都不公開，如何保障政府資金取之于民用之于民？如何保障財政資金規范安全有效運行？”這個問題一直困擾著吳君亮。

吳君亮和他的團隊創辦了“中國預算網”，把從中央到地方的各級預算全部列出，走上了一條致力于推動政府財政信息公開的道路。

2008年5月27日，在奔波了兩年、發送了上百封申請后，吳君亮終于接到了深圳市財政局工作人員的電話，同意他們來查看深圳市政府2008年度的部門預算草案。這是新中國成立以來第一次政府將財政預算向普通公民公開。這也被外界視為中國政府信息公開的重大一步。

但現在，他感覺政府財政信息公開在“走幾步，回頭幾步”。

兩方面。“我們從2008年到今年一直在推動政府預算信息公開。四年來，不管是朝內朝外都認可預算要公開了。不僅從中央90多個部分，到地方省市縣都要公開。我們之前接觸上海政府部門，以前回復說是國家機密，去年也公開了，公開得不錯。還有很多城市陸續公開。面上是進步”。

“但點上，實質上是退步。各部門公開的數據越來越模糊。廣州市2009年的公開的預算和深圳市2008年公開的預算，專業人士能明白八九成。現在我們看著絕大部分預算信息都覺得不充分，不能看到真實全面的情況”。

馮興元對不透明的情況也有感觸。“我看絕大多數的縣、市的預決算報告并沒有在網上，你找不到，這就是一個問題。預算透明度太低”。

“沒有監督，保證不了效率。這里面又牽涉到兩個問題，一是由誰監督？二是如何監督？這種內部監督無效的，缺乏地方民主財政一整套的程序、制度”。

吳君亮說，從法律上而言，1994年頒布的老的預算法是一個比較粗框架的法律，缺乏實施細則。“沒有規定公開的時間、內容、項目、誰來負責等等。我們希望新的預算法修訂案中包含這些內容。”

2010年年初，全國人大、財政部等合力完成了一份預算法修訂方案，原計劃在2010年8月提交全國人大常委會初審，經過10月、12月兩次常委會的審議后，于2011年3月全國人民代表大會上表決通過。但由于存在分歧，未能按計劃落實。

2012年，新的預算法修正案能否審議通過，從法律上解決這些問題，讓普通人能讀到政府的賬本，讀懂政府的賬本，吳君亮很期待。