美國納稅人的權利及其法律保障

文／陳浩武(北大光華管理學院研究員)

稅收問題，是當下中國民眾的切膚之痛。

一方面，高稅率使企業，特別是民營企業不堪重負，導致“民營企業的利潤比紙還薄”。另一方面，高稅負并沒有讓民眾享受到相應的社會福利：普羅大眾讀不起書，看不起病，養不起老依然是普遍現象。

去年最后兩個月，各級政府需要突擊花出去的財政預算資金為三萬五千億，幾乎相當于2008年全年的財政收入。政府亂花納稅人的錢，這是不爭的事實，廣泛受到詬病。

這說明，我國的稅收制度起碼有兩方面的問題：一是稅負重，對普通老百姓來說，已經不堪重負，政府拿得太多；二是政府拿去的錢，除了搞建設投入外，政府自身消耗太多，用于老百姓福利的太少。老百姓沒有分享到經濟成長的成果。

導致這種現象的原因在哪兒？我曾經在微博中評論說，中國歷朝歷代的治亂循環，其實就是在橫征暴斂和輕徭薄賦中循環。究其根本原因，就是沒有建立起符合現代憲政民主制度的財政稅收體系。

應該承認，中國經過三十年的改革開放，社會發生了很大的變化，除了經濟的迅速發展，國民在產權，法治，民主等等觀念上也有大的進步。但是，我國的財政稅收體系，還停留在計劃經濟時代的大框架以內，沒有很多實質性的變革。

更令人遺憾的是，由于知識結構的原因，許多自由知識分子并不了解財稅制度在憲政民主政治結構中的意義。他們更多地關心民主、自由、人權等等話題，很少從稅制的視角關注推進憲政民主的路徑。而財稅領域的技術官僚，又大多還停留在陳腐“稅收三性”觀念階段，他們的話語體系遠遠落后于時代。

實際上，稅收是公民和國家權力在財產分割關系上的一個契約。因為稅收是公民財產被國家政治權力無償剝奪，在一個民主和法制的社會，這種剝奪的前提，是政府為公民提供公共產品和公共服務。所以，保護納稅人的權利，就成為題中應有之義。

我們有必要了解美國納稅人的權利，以及這種權利如何形成，可以作為我們的借鑒。

我們知道，美國在1988年專門為納稅立法，稱為《納稅人權利法案》。

這項法案規定納稅人的主要權利有：

1.知情權。在納稅人與國稅局首次會面之前，國稅局應當向納稅人提供關于審計、征繳及納稅人在此過程中權利的解釋。

2.征收咨詢權。納稅人有權咨詢律師、注冊會計師或注冊代理機構及其他人。

3.申請保護權。當稅收執法人員在執法過程中的態度可能給納稅人帶來巨大的困難時，納稅人有權向國稅局的負責官員舞弊的調查官申請保護。

4.國稅局應禁止將職員執行結果與其業績掛鉤，也不允許為提高執行數量扣押納稅人財產。

5.延期納稅權。納稅人有為便利納稅義務實現而延期納稅的權利。

6.獲取服務權。國稅局須設立以副局長分管的納稅人服務機構為納稅人服務。

7.訴訟并獲得賠償權。納稅人有權在聯邦地區法院起訴聯邦政府以求賠償。當納稅人的損害是由國稅局職員的過錯所造成時，納稅人可獲得最高10萬美元(含訴訟費)的賠償。

到了1996年，克林頓總統又簽署《納稅人權利法案Ⅱ》，這個法案在1988年《納稅人權利法案》的基礎上，賦予納稅人更多新的權利，包括：

1.律師費獲得權。納稅人在與國稅局的納稅案件中勝訴，可獲律師費。

2.因第三人錯誤填寫納稅人“資料的申報”對納稅人造成負面影響時，納稅人可以在法定時效內對第三人提起民事訴訟以求賠償。

3.由于國稅局職員的原因導致納稅人延期納稅的，延期稅款的利息可以減少。

另外《納稅人權利法案Ⅱ》還增加了免費獲取資料和幫助的權利，保護私人信息和金融信息機密的權利，延期申報權，陳述、申辯權，稅務復議權，請求移轉管轄權，稅務處罰豁免權，退稅權，申請減、免稅權，申請延期納稅權，稅務處罰申訴權，獲得特別幫助權和權益受保障權等權利。

1998年7月，美國政府又通過了《國內收入局重建和改革法案》，對《國內收入法典》的有關內容進行了修改和補充，進一步加強了對納稅人權利的保護。主要表現在：

1.強調征納主體權利平等。此權利強調納稅人只負有依法納稅的義務。對于納稅人多繳的稅款，納稅人有權要求退還，并獲得與少繳稅款應付給國內收入局利息相同利率(聯邦實際短期利率加3個百分點)計算的利息。

2.加強了對納稅人的服務。納稅人有享受專業和禮貌服務的權利。納稅人在納稅登記和納稅時，稅務工作人員應以飽滿的熱情，依法公正及時地提供服務，提供優良的納稅環境，對于行動不便的納稅人提供上門服務，完稅單的及時送達等。

3.加強了對納稅人隱私權和機密權的保護。

4.強化對納稅人的基本生活保障。當納稅人因稅收而導致生活困難時(如衣食、醫療等必需品無法獲得時)，可獲得國內收入局解決問題辦公室的特殊幫助。

通過這一系列的法律文件，美國形成了一套完整的保護納稅人權利的體系。

除了保護納稅人權利，美國在收稅的環境上也十分寬松。由于美國高度發達的電子信息系統，國民的貨幣收入及其消費都有清晰的記錄。所以美國企業和公民的報稅都是采取自己申報，或者委托注冊稅務師代為申報。國家稅務局也不再對賬。美國人很看重自己的信用記錄，加上普遍的基督教信仰，很少有人去偷逃稅收。

當然，我講的這些納稅人權利，還只是在具體層面上的。更重要的是，在國家政治層面，納稅人之所以受到法律的保護，是因為納稅人是選民，可以行使公民權利，他們是國家的股東。

美國政府為什么如此堅定的捍衛納稅人的權利？

這還要從英國1215年《大憲章》開始講起。

1215年，英國貴族武裝起義，反抗國王約翰為發動對外戰爭而隨意征稅，掠奪臣民財產。在兵臨城下的壓力下，約翰國王被迫和貴族談判，雙方于6月15日簽訂了具有歷史意義的文件，即《大憲章》。

《大憲章》明確規定，國王在沒有征得貴族的同意下，不得隨意向國民征稅，不得隨意剝奪他人的財產。《大憲章》共有63條，核心原則是兩點：第一，臣民的財產和生命安全受法律保護；第二，國王不能超越法律。國王的權限必須限制在法律范圍以內。如果國王違背這些承諾，貴族可以對國王采取武力討伐。

美國立國以后，《大憲章》的這些契約思想也被帶到了北美洲，美國的憲法，就繼承了這些思想。我們知道，西方民主社會一個很重要的價值觀，就是對政府權力的限制。這個限制，是通過“管住政府的兩只手”來實現的：一個是管住政府從老百姓那里拿錢的手，即限制征稅權；一個是管住政府花錢的手，即預算撥款制。

所謂限制征稅權，就是征稅必須立法，因為政府是行政部門，是花錢的人，所以政府不能決定稅收政策。在美國，必須是國會有權立法征稅。另外，稅收必須對應公民福利。每確定征一項稅，必須有對應的增加社會福利的理由。

在使用納稅人的錢方面，更是謹小慎微。

美國憲法明確指出，“除依據法律規定的財政撥款外，不得從國庫支出任何款項。一切公款收支的報告和賬目，應當經常性予以公布”。在1789年第一次國會召開，就確立了“先授權，后撥款”的原則。撥款委員會在國會是一個獨立的機構，即使你通過了預算，還要通過撥款委員會的審查程序。沒有正當的理由，照樣拿不到錢。

限制預算，也就是限制權力。政府權力過大，核心是沒有預算約束。要把政府的權力“關進籠子”，首先必須管住政府的兩只手。第一不能亂征稅，第二不能亂花錢。