六、健全生態文明制度體系

加快建立系統完整的生態文明制度體系，引導、規范和約束各類開發、利用、保護自然資源的行為，用制度保護生態環境。

（十七）健全法律法規。全面清理現行法律法規中與加快推進生態文明建設不相適應的內容，加強法律法規間的銜接。研究制定節能評估審查、節水、應對氣候變化、生態補償、濕地保護、生物多樣性保護、土壤環境保護等方面的法律法規，修訂土地管理法、大氣污染防治法、水污染防治法、節約能源法、循環經濟促進法、礦產資源法、森林法、草原法、野生動物保護法等。

（十八）完善標準體系。加快制定修訂一批能耗、水耗、地耗、污染物排放、環境質量等方面的標準，實施能效和排污強度“領跑者”制度，加快標準升級步伐。提高建筑物、道路、橋梁等建設標準。環境容量較小、生態環境脆弱、環境風險高的地區要執行污染物特別排放限值。鼓勵各地區依法制定更加嚴格的地方標準。建立與國際接軌、適應我國國情的能效和環保標識認證制度。

（十九）健全自然資源資產產權制度和用途管制制度。對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記，明確國土空間的自然資源資產所有者、監管者及其責任。完善自然資源資產用途管制制度，明確各類國土空間開發、利用、保護邊界，實現能源、水資源、礦產資源按質量分級、梯級利用。嚴格節能評估審查、水資源論證和取水許可制度。堅持并完善最嚴格的耕地保護和節約用地制度，強化土地利用總體規劃和年度計劃管控，加強土地用途轉用許可管理。完善礦產資源規劃制度，強化礦產開發準入管理。有序推進國家自然資源資產管理體制改革。

（二十）完善生態環境監管制度。建立嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度。完善污染物排放許可證制度，禁止無證排污和超標準、超總量排污。違法排放污染物、造成或可能造成嚴重污染的，要依法查封扣押排放污染物的設施設備。對嚴重污染環境的工藝、設備和產品實行淘汰制度。實行企事業單位污染物排放總量控制制度，適時調整主要污染物指標種類，納入約束性指標。健全環境影響評價、清潔生產審核、環境信息公開等制度。建立生態保護修復和污染防治區域聯動機制。

（二十一）嚴守資源環境生態紅線。樹立底線思維，設定并嚴守資源消耗上限、環境質量底線、生態保護紅線，將各類開發活動限制在資源環境承載能力之內。合理設定資源消耗“天花板”，加強能源、水、土地等戰略性資源管控，強化能源消耗強度控制，做好能源消費總量管理。繼續實施水資源開發利用控制、用水效率控制、水功能區限制納污三條紅線管理。劃定永久基本農田，嚴格實施永久保護，對新增建設用地占用耕地規模實行總量控制，落實耕地占補平衡，確保耕地數量不下降、質量不降低。嚴守環境質量底線，將大氣、水、土壤等環境質量“只能更好、不能變壞”作為地方各級政府環保責任紅線，相應確定污染物排放總量限值和環境風險防控措施。在重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域劃定生態紅線，確保生態功能不降低、面積不減少、性質不改變；科學劃定森林、草原、濕地、海洋等領域生態紅線，嚴格自然生態空間征（占）用管理，有效遏制生態系統退化的趨勢。探索建立資源環境承載能力監測預警機制，對資源消耗和環境容量接近或超過承載能力的地區，及時采取區域限批等限制性措施。

（二十二）完善經濟政策。健全價格、財稅、金融等政策，激勵、引導各類主體積極投身生態文明建設。深化自然資源及其產品價格改革，凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府定價要體現基本需求與非基本需求以及資源利用效率高低的差異，體現生態環境損害成本和修復效益。進一步深化礦產資源有償使用制度改革，調整礦業權使用費征收標準。加大財政資金投入，統籌有關資金，對資源節約和循環利用、新能源和可再生能源開發利用、環境基礎設施建設、生態修復與建設、先進適用技術研發示范等給予支持。將高耗能、高污染產品納入消費稅征收范圍。推動環境保護費改稅。加快資源稅從價計征改革，清理取消相關收費基金，逐步將資源稅征收范圍擴展到占用各種自然生態空間。完善節能環保、新能源、生態建設的稅收優惠政策。推廣綠色信貸，支持符合條件的項目通過資本市場融資。探索排污權抵押等融資模式。深化環境污染責任保險試點，研究建立巨災保險制度。

（二十三）推行市場化機制。加快推行合同能源管理、節能低碳產品和有機產品認證、能效標識管理等機制。推進節能發電調度，優先調度可再生能源發電資源，按機組能耗和污染物排放水平依次調用化石類能源發電資源。建立節能量、碳排放權交易制度，深化交易試點，推動建立全國碳排放權交易市場。加快水權交易試點，培育和規范水權市場。全面推進礦業權市場建設。擴大排污權有償使用和交易試點范圍，發展排污權交易市場。積極推進環境污染第三方治理，引入社會力量投入環境污染治理。

（二十四）健全生態保護補償機制。科學界定生態保護者與受益者權利義務，加快形成生態損害者賠償、受益者付費、保護者得到合理補償的運行機制。結合深化財稅體制改革，完善轉移支付制度，歸并和規范現有生態保護補償渠道，加大對重點生態功能區的轉移支付力度，逐步提高其基本公共服務水平。建立地區間橫向生態保護補償機制，引導生態受益地區與保護地區之間、流域上游與下游之間，通過資金補助、產業轉移、人才培訓、共建園區等方式實施補償。建立獨立公正的生態環境損害評估制度。

（二十五）健全政績考核制度。建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。把資源消耗、環境損害、生態效益等指標納入經濟社會發展綜合評價體系，大幅增加考核權重，強化指標約束，不唯經濟增長論英雄。完善政績考核辦法，根據區域主體功能定位，實行差別化的考核制度。對限制開發區域、禁止開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣，取消地區生產總值考核；對農產品主產區和重點生態功能區，分別實行農業優先和生態保護優先的績效評價；對禁止開發的重點生態功能區，重點評價其自然文化資源的原真性、完整性。根據考核評價結果，對生態文明建設成績突出的地區、單位和個人給予表彰獎勵。探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產和環境責任離任審計。

（二十六）完善責任追究制度。建立領導干部任期生態文明建設責任制，完善節能減排目標責任考核及問責制度。嚴格責任追究，對違背科學發展要求、造成資源環境生態嚴重破壞的要記錄在案，實行終身追責，不得轉任重要職務或提拔使用，已經調離的也要問責。對推動生態文明建設工作不力的，要及時誡勉談話；對不顧資源和生態環境盲目決策、造成嚴重后果的，要嚴肅追究有關人員的領導責任；對履職不力、監管不嚴、失職瀆職的，要依紀依法追究有關人員的監管責任。