中新網北京10月29日電

題:依法治國如何升級:權威專家解讀四中全會決定十看點

記者 闞楓 馬學玲

中共十八屆四中全會閉幕5日后,28日晚間,被稱為依法治國“升級版”的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》得以公布。

這份1.6萬余字的《決定》,可謂看點頻頻。受訪專家表示,從其中一些關鍵的字眼中,可以窺見全面深化改革時代,中國的“依法治國”將如何升級。

看點一:建立憲法宣誓制度

相較于23日披露的會議公報,在28日晚間公布的這份《決定》中,“建立憲法宣誓制度”可謂新提法。《決定》稱,凡經人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓。

“公職人員就職時向憲法宣誓,旨在通過儀式上的莊嚴感,讓官員對憲法有敬畏之心,通過任職承諾增強其憲法意識、維護憲法權威。”中國社科院法學研究所副研究員支振鋒向中新網記者表示,這實際上可謂國際慣例,中共在黨的《決定》中部署憲法宣誓制,是踐行依憲執政的承諾。

其實,習近平在就《決定》所作的說明中,也強調了憲法宣誓制度是世界上大多數有成文憲法的國家所采取的一種制度。據介紹,在142個有成文憲法的國家中,規定相關國家公職人員必須宣誓擁護或效忠憲法的有97個。

看點二:探索委托第三方起草法律法規草案

在這份《決定》中,立法改革方面的亮點亦值得關注。《決定》提出,健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式。探索委托第三方起草法律法規草案。

“目前,我們的立法過程中,尤其是行政執法方面的立法,往往由相關行政部門起草草案,雖然也有些征求意見的程序,但是很顯然起草草案中,立法受部門利益直接影響,有礙立法公正。”

在支振鋒看來,《決定》中的這一規定有強烈的現實意義,“有些政府部門的行政規章,在對市場進行規制的時候,甚至受到一些利益集團的游說,暗中夾雜利益勾兌,出現了立法腐敗。”

在專家看來,委托第三方起草法律法規草案,可以避免利益集團和部門利益對立法挾持干擾,但是,對“第三方”的規范和監管也需要更細致的規制保障。

看點三:對重要條款單獨表決

在“深入推進科學立法、民主立法”章節,此次全會《決定》明確提出,“完善法律草案表決程序,對重要條款可以單獨表決。”

支振鋒對此表示,“雖然在國外非常普遍,但我們國家立法極少對某個條款進行單獨表決,一般都是整體表決。”

在支振鋒看來,整體表決可能會導致兩種可能,“一方面,可能會因為一些人對個別條款的不認同,使整個立法通不過;另一方面,也可能本來大家對某個條款很不滿意,但是因為概括性的通過,而導致某一條款被‘打包過關’。”

鑒于此,支振鋒認為,“對重要條款可以單獨表決”這一規定是非常好的做法,旨在讓立法盡大可能體現公共利益和公眾意志。

看點四:編纂民法典

在“加強重點領域立法”章節,《決定》明確,加強市場法律制度建設,編纂民法典,引發輿論關注。

中國社科院法學研究所民法室研究員孫憲忠接受媒體采訪時表示,這是法學界多年的期盼,也是實現依法治國大方針的一個最扎實最基本的步驟,是非常有必要的。

對于此次編纂,孫憲忠主張“不要弄得太快了”,理由是中國在民法領域頒發的單行法都有,所以現在解決無法可依問題的壓力不大。此外,一些編纂技術問題也需考慮,“一個民法典有數千個條文,這些條文不能是一麻袋土豆,表面是一個整體,但是內在沒有邏輯。立法必須是科學化的體系化的產物。”

為此,孫憲忠認為,這次民法典能夠完成,五到八年是一個比較適合的時間。

看點五:積極推行政府法律顧問制度

在依法執政方面,“積極推行政府法律顧問制度”的表述引人關注。《決定》明確,建立政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍,保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發揮積極作用。

“實際上,政府法律顧問制度在一些地方已經開始推進,這也是建設法治政府的一項具體措施。”支振鋒說,四中全會特別強調了政府重大決策的法律程序,在決策環節引入政府法律顧問,也是為了保證依法決策、依法行政。

中國社科院法學研究所法治國情調研室主任田禾也表示,長期以來,政府決策在合法性審查方面是有所欠缺的,因為很多公務員并不懂法律,因此在決策時,就有可能作出一些違反法律規定的錯誤決定。建立這一制度,使政府在決策時更加科學、合法,從制度上保證決策的合法性。

看點六:首次關注重大決策久拖不決

《決定》提出,建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制,對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的,嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任。

中國政法大學副校長馬懷德對此表示,在重大決策追責方面,“久拖不決”還是第一次提出,主要是針對決策過程中的不作為情況。

馬懷德說,決策機關應及時做決策卻拖延不做,引發小事拖大,大事拖大,甚至引發群體性事件,或者嚴重的國家經濟利益的損失。如果發生的是事故、財產損失、人員傷亡,都可以按照現有標準執行,但如果是政治損失、社會穩定方面的損失,要根據具體情況,有待進一步完善相關的標準。

看點七:變立案審查制為立案登記制

改革法院案件受理制度,《決定》明確,變立案審查制為立案登記制,有案必立、有訴必理,保障當事人訴權。

立案審查制度是指法院在受理案件的過程中,依據法律規定對當事人的起訴是否符合受理條件進行審查,以決定是否受理的制度。但是一直以來,現行立案審查制度存在法律規定的起訴條件過高、彈性太大、易被濫用等缺陷,立案難、起訴難現象備受社會詬病。

在孫憲忠看來,四中全會將“有案必立”提升到如此高度,意義重大,《決定》中的這一規定是依法治國最切實的步驟。

孫憲忠說,目前,中國的三大訴訟法都規定了“審限”制度,有案必立后,法院審案時間有明確規定,法官不會久拖不審,老百姓的權利就能夠得到及時的保護。

不過,對于“有案必立”之后是否會增加法院的工作成本,在專家看來,改革不能因噎廢食,要通過改革法院體制機制的改革解決現實問題。

看點八:建立法官、檢察官逐級遴選制度

《決定》提出,建立法官、檢察官逐級遴選制度,并明確,“初任法官、檢察官由高級人民法院、省級人民檢察院統一招錄,一律在基層法院、檢察院任職。上級人民法院、人民檢察院的法官、檢察官一般從下一級人民法院、人民檢察院的優秀法官、檢察官中遴選。”

“這說明高層意識到,我國法律職業人群在素質上是有所欠缺的。”田禾表示,只有保證這一群體的專業性,才能使其在執法和司法過程當中的水平有所保證。

在田禾看來,這不能操之過急,不能走得太快,而要從根本上解決這一問題,還是要改變法學教育,“目前,我們的法學教育太空,理論性太強,實務太少。”

看點九:各級黨政機關和人民團體普遍設立公職律師

值得注意的是,《決定》在加強法治隊伍建設方面特別提及了“公職律師”的設立,提出各級黨政機關和人民團體普遍設立公職律師。

但其實,公職律師并不是四中全會公報提出的新概念。早在2012年出版的《中國的司法改革》白皮書中,就介紹了包括公職律師、公司律師隊伍建設的情況。

“此次《決定》在這方面有個細節的變化,將黨政機關設立公職律師,把公職律師的設立擴展到黨委,這是一個較為新穎的表述。”支振鋒說,目前一些重大決策多首先由黨委作出,黨委設立公職律師,無疑在確保黨委依法執政、保障決策合法性方面起到積極作用。

支振鋒表示,政府層面有法律顧問,黨委設立公職律師,則是在依法執政的層面對公權力的運行進行法治監督,而一些人民團體很多時候也具有一些公共管理職能,它們的一些作為可能會妨礙到公民權利,所以,這些團體設置公職律師,也是在擴大規范權力運行的扇面。

看點十:政法委員會必須長期堅持

在中共以“依法治國”為主題的這次中央全會上,特別論及了“依法治國”與“黨的領導”之間的關系。全會《決定》指出,加強和改進黨對全面推進依法治國的領導,并強調“政法委員會是黨委領導政法工作的組織形式,必須長期堅持”。

《決定》提出,各級黨委政法委員會要把工作著力點放在把握政治方向、協調各方職能、統籌政法工作、建設政法隊伍、督促依法履職、創造公正司法環境上,帶頭依法辦事,保障憲法法律正確統一實施。

“這實際上是將政法委的工作職能重新明確。”支振鋒稱,在社會轉型期,特別是在司法改革的大背景下,堅持政法委協調統籌作用有現實必要。

支振鋒說,一直以來,政法委的工作范疇沒有清晰界定,一些基層政法委在協調辦案的名頭下插手案件辦理,影響司法獨立,“規范厘清政法委職能,并強調其要帶頭依法辦事,具有現實針對性。”(完)